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会导致次优或无效的决策，无法提高绩效。

作为现代民主政治的宪政不仅在宪法中规定公民的基本人权（通常表现为公民的基本权利），而且规定了宪法诉讼、国家赔偿等具体措施来保障基本人权。正如意大利政治学家萨托利所说的：随着绝对主义的衰落，人们开始寻找一个词汇，以表示用以控制国家权力之运作的种种技术。

公民不能充分地享有选举权，不能自由地进行选举，怎么谈得上当家作主？。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。党的十六大报告在十五大报告的基础上进一步强调加强对权力的制约和监督，提出：建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。我们还要尽快批准《公民权利和政治权利国际公约》。当然，也就不可能有真正的政治文明。

资产阶级的竞选制有一些弊端，但我们不能因噎废食，而完全可兴利除弊，加以改造利用。总的说来，目前我国尚未建立起真正的权力制约机制。这种公共性应与政府一般预算的公共性相区别，并以我国国情为基础进行合理界定。

从投资关系看，国有资本收益是国家作为企业出资人所享有的利润分配请求权。这里需特别注意的是，由于最终的国有资本收益数额是由国有企业税后利润与收益收取比率相乘而得，为少交收益，企业很可能会利用信息不对称进行利润转移，以逃避上缴义务，如加大税前支出、提高管理层薪酬、增加职务消费、滥发奖金、超标准发放员工工资福利等，因此，在关注收益收取比例的同时，应加强对国有企业的财务管理。顾功耘，华东政法大学经济法学院教授、博士生导师。事实上，那些在发达国家通过市场机制能够解决的问题，在我国仅靠市场机制不一定能解决好，这就需要政府经济职能的发挥。

实际上，财政历来就是国家财政，是基于国家权力并为实现国家职能而进行的分配活动。笔者认为，今后应重点从以下两个方面对此进行制度完善。

而若是政府通过国有企业这一企业组织体来实施的，尤其是通过政府投融资平台的模式来进行的，那么即使其提供的是公共产品或服务，仍然应当从国有资本经营预算中列支。在通常情况下，作为该类经济载体的国有企业承担着优化经济结构、完善基础设施建设和促进基础工业部门发展的使命，以保证经济安全、国家安全和社会安定。此时，如果把国有资本收益直接或间接地投向民生，不仅会减少这种不公平，而且对扩大内需、发展经济有利无弊。[22]参见柏晶伟：《国务院官员：三农投入占整个财政支出比重偏低》，《中国经济时报》2012年1月13日。

若编制主体的确定不合理，则编制出的预算极有可能偏离公共性目标。但是，其在本质上仍然属于因投资而形成的权益。可见，在我国当前的市场发展水平下，难以用市场缺陷涵盖需要政府进入的所有经济领域。此外，由于国有产权转让收益是国有资本经营预算收入的重要组成部分，因此，对于企业的改革补助，如企业关闭破产补助等国有企业改制产生的成本则应从国有资本经营收益中列支。

此外，国有企业的一些改革成本仍然由政府一般预算在承担，如社会保障与就业类下的企业改革补助项目便是如此。预算在编制后需经人大批准方可生效。

在上述各程序中，国有资本经营预算编制主体的确定至关重要，因为不同的主体有着不同的价值取向和政策选择。面对传统经济模式和财政体制造成的二元化经济结构，国有资本经营预算应以可持续发展原则中的公平性思想为指导，将国有资本的投资向农村和西部倾斜，以提升弱势地区的发展水平和竞争能力，通过国有资本经营的带动逐步实现投资结构的均衡化，缩小二元化经济结构所带来的经济发展差距，同时也体现出财政的实质公平理念。

由于公共财政建立在市场经济基础上，是与市场经济体制相适应的一种财政类型，因此，在对财政职能的诸多影响因素中，经济发展阶段最为关键。二、预算目标设计中公共性理念之融入公共财政作为一种预算理念，需要在预算制度的目标设计中得以明确体现，并以此为指导，促使相关具体制度尤其是预算收支制度的不断完善。一方面，我国的财政支出除了要弥补市场的固有缺陷、提供市场无法提供的公共产品外，还要针对市场的发育程度，有针对性地发挥政府的积极引导作用，促使市场体系尽快完善。具体到立法技术上，笔者建议在国有资本经营预算支出中明确设立专门的调入政府一般财政及社保基金项目。以三农问题为例，近年来我国财政对农村、农民、农业的投入虽然有些增长，但仍显不足。这样可以有效避免二者之间在项目支出上的交叉。

这些争议主要集中于两个方面：一是收取收益的企业范围过于狭窄，二是收益收取的比例过低。基于预算信托理论，无论是哪种形式的支出都应当以公共性为基本价值取向。

从支出的角度看，财政支出的方向体现着国家对社会公共需要的满足，是财政职能的具体化。但也不宜过高，因为公共支出的刚性特征及政府作为公共产品提供者的自利性，容易诱发政府的过度开支，进而导致资源的浪费。

最近公布的《预算法修正案（草案二次审议稿）》也仅在第4条将国有资本经营预算列为复式预算体系的基本构成之一，但对其功能定位却未予明确。可以说，通过国有资本的投入来引导、培育市场，最终目的并非是政府自身进行大量的营利活动，而是逐步完善市场，最大限度地提高市场配置的效率，同时逐步缩小政府干预的范围，减少政治性资源配置的低效。

[17]刘剑文、郭维真：《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》，《财贸研究》2007年第2期。3.引导、促进市场的成熟和完善。尤其是随着国有企业改革两权分离的不断深化，国有资产经营管理中委托-代理关系的日益复杂，国有资产固有的所有者缺位问题，加上政府作为所有者代表在企业经营中所处的信息劣势，造成了经营管理人的道德风险不断加大，代理成本不断增加。在笔者看来，由于国有资本经营预算中收入和支出有着各自的特点，因此应区别看待。

在我国，基于庞大的国有资产规模以及政府主导型市场经济的特点，国家对于经济的管理职能更为突出。而国有资本经营预算是国家以国有资产所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行的分配，这种分配主要用于经济建设及国有资产经营。

这主要源于《企业国有资产法》等诸多法律、法规对国有资产出资人代表提出的保值增值任务，而这种规定极易导致国资委对经济利益的过度追求。从收入的角度看，财政收入的范围则体现出政府对经济生活的干预和调节程度。

在国有资本经营预算的支出编制中应尊重国资委的意见，同时适度发挥发展和改革委员会（以下简称发改委）的功能，并最终由财政部门进行上报。但是，目前我国国有资产投资于经济建设的领域不仅涉及基础设施等公共产品或准公共产品，而且涉足诸多本应由市场机制发挥作用的私人领域。

可见，如果我们仍然固守这样一种观点，即公共投资应由政府一般预算支出，同时，又认为国资委监管的国有企业应当纳入国有资本经营预算，那么这些国资委监管的特殊公司就可能出现预算支出项目的交叉。实际上，对于政府一般预算与国有资本经营预算中公共投资项目的区分，应当以政府动用财政资金进行公共投资时的具体方式来确定。总之，作为一种介于政府与市场之间的特殊制度安排，在我国特定的语境下，国有资本存在的意义除了弥补市场失灵外，还是实施产业政策、平衡地区发展、调控宏观经济的重要工具。对此，笔者认为应予矫正。

在2007年发布的《意见》中，发改委曾获得参与国有资本经营预算编制的权力，遗憾的是，《企业国有资产法》却将该规定删去。支出制度的合理与否则直接关系着政府经济职能的实现，关乎市场的健康发展。

对这些企业规定较高的收取比例不仅有利于体现公平原则，而且对于削弱其维护垄断地位的力量、促进相关行业的市场化发展有百利而无一害。国有资产作为全民所有的财产，在制度本源上有着强烈的公共性特点，维护国有资产所有者的合法权益自然应成为国有资本经营预算制度中公共性的首要体现。

[15]参见汤玉刚：《我国政府供给偏好决定的一个经济学解释》，《财经研究》2006年第5期。目前，按较宽口径计算，中央财政用于三农支出的比例约占财政支出的10%,如果再考虑土地出让收益的分配，三农投入在整个财政支出中所占比重明显较低。